旅游規劃設計
旅游規劃怎樣落地？
發布日期：2015-11-04
引子：
隨著旅游業的快速發展，旅游規劃已經成為各級政府和主管部門推進旅游工作的重要參考依據，投資開發單位也寄予厚望，希望通過旅游規劃達到項目順利申報和指導實際開發的目的。但在實踐中，部分旅游規劃成果“嘴上說說、墻上掛掛”，不能滿足相關要求，導致項目有法不能依、有規不能循、有項不能立、有地不能征，造成諸多浪費和拖延。
究其原因，主要在于：部分旅游規劃成果，特別是涉及到城鄉總體規劃范疇以及控制性詳細規劃和修建性詳細規劃深度的成果，由于不符合發改、規劃、國土、建設等部門關于項目申報的要求、不符合國家有關城鄉和建設規劃設計的標準和規范，無法與國家土地政策和規劃建設程序對接，無法與所在地社會經濟文化及城鄉規劃對接，無法與所在地近期建設計劃和土地利用規劃對接。
因此，有必要闡明旅游規劃與城鄉規劃關系及旅游規劃與建筑設計和景觀設計關系，并就政策、技術體系、實際應用等方面如何銜接展開討論。
調整視角，轉變觀念，提升旅游規劃的可操作性
近年來，由于政府的強力介入和專家學者的努力，旅游開發中“規劃先行”已成為人們的共識和實踐中的管理原則。旅游規劃已經成為各級政府和主管部門推進旅游工作的重要參考依據，投資開發單位也寄以厚望，希望通過旅游規劃達到項目順利申報和指導實際開發的目的。但在實踐中，部分旅游規劃成果“紙上畫畫、墻上掛掛”，不能滿足相關要求，導致有規不能循、有項不能立，甚至有地不能征，造成諸多浪費和拖延。
造成如此局面的原因是多方面的，其中有旅游規劃與社會經濟、城鄉發展等上位規劃不銜接的問題，也有與土地、交通、建設等部門規劃相抵牾造成的。然而，我以為這些都是表象，其背后深層次的原因卻是從什么視角編制旅游規劃以及如何看待旅游規劃的問題。
旅游業是一個邊界并不非常清楚，其與其他產業關聯度非常高，綜合帶動性非常強的產業。據分析，在《國民經濟行業分類》中的122個產業部門中有5個產業部門與旅游業有密切直接后向聯系，8個部門與旅游業有較密切直接后向聯系，80個部門與旅游業有直接后向聯系，僅有29個部門與旅游業無直接后向聯系。針對這樣一個特殊的產業，如果簡單用傳統部門規劃的角度來編制、看待旅游規劃，必然造成與上位規劃銜接的問題和與相關規劃抵牾的問題。
首先，應提升旅游規劃的戰略高度。旅游產業的發展是嵌入整體社會經濟發展之中的，是融入所在區域發之中自我生長起來的部分。旅游規劃不僅僅是單純的旅游規劃和產業規劃，其在新時期社會經濟轉型發展過程中有著特殊的意義。“十二五”時期，是社會經濟轉型，是加快轉變經濟發展方式，跨越中等收入的關鍵時期，而旅游產業在這些過程中均可有大作為。因此，“十二五”時期，旅游規劃的編制應該著力提升旅游規劃的戰略高度，從國家戰略高度來編制旅游規劃，將旅游規劃的發展與國民經濟和社會發展的總體戰略相協調，服務甚至引領國家戰略。將旅游規劃的發展與經濟發展方式相結合，從經濟發展的整體來看待旅游規劃，將旅游規劃的發展與社會發展與民生相結合，帶動民生的改善，成為社會融合和穩定的潤滑劑。
其次，應加強利益相關者的參與。“十二五”時期，如何構建一個公平、共享的和諧社會，尋求包容性發展是基本的目標。旅游業作為一個重要產業和與人們生活息息相關的服務業，既要體現國家利益，也要反映公眾利益；編制規劃不僅是政府行為，也是社會行為；實施規劃不僅要靠政府組織協調，更要靠社會共同努力。特別是在對規劃的評價過程中，不能僅有專家評審意見，應有旅游區社區居民、旅游投資者、旅游者等利益相關者的參與。大型旅游開發涉及人民群眾利益，如有些需要搬遷原住民，有些可能引進外來投資者，并帶來新的價值取向和新的生活方式等，這些規劃須采取社會公示和聽證制度。只有讓社會各界參與規劃、認知規劃，才能協調利益、統一思想、達成共識，把規劃目標轉為社會各界的自覺行動。
再次，旅游規劃要轉向可持續發展的綜合性規劃目標。長期以來，旅游規劃過于重視經濟指標體系，今后，中國將開啟社會經濟發展的二次轉型，國家發展理念由增長型向發展型轉變，如何構建一個和諧共享可持續的社會成為發展的根本目標。旅游的核心是人，無論是旅游者、旅游服務者，還是旅游區內的居民都是旅游規劃的重要方面，人們的滿意程度，生活質量，幸福指數才是旅游規劃是否成功的關鍵。因此，旅游規劃作為一項公共部門的發展規劃，理應適應社會發展目標的轉變，更多地追求旅游產業對社會經濟發展外部正效應，注重社會效益、經濟效益和生態效益的綜合和統一，不能簡單用經濟指標來衡量，更重要的是堅持“以人為本”，制定一系列的民生目標、環境目標、文化目標等社會性目標，強調旅游產業在改善居民生活質量、就業、扶貧、環保等方面的效益。
最后，要密切旅游規劃與城市、區域發展的結合。“十二五”時期，是中國城市化大發展的時代，城市化是不可逆轉的大趨勢，旅游產業與城市化發展的關系極為密切，城市為旅游業發展提供新的平臺，旅游業發展也能促進城市化。區域協調發展作為國家的核心戰略，國家對于不同區域的發展戰略有著不同的著力點和主題。因此，在編制旅游規劃中，應該將旅游規劃與城市發展規劃和區域發展戰略相結合，一方面，主動融入城市化發展，特別是城市化過程中的各個相關產業中；同時，服務國家區域發展戰略，特別是充分發揮旅游產業在革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展的帶動作用。
總之，提升旅游規劃可操作性，不能僅僅從規劃編制的低層次解決，要從轉變編制旅游規劃的視角，提升戰略規劃的地位等方面入手，使得旅游規劃上升為國家戰略層面的規劃，同時加強與相關規劃的銜接，最終提升旅游規劃的可操作性。
確立地位讓旅游規劃落地
旅游規劃不能落地，核心的問題是旅游規劃沒有地位。研究一個區域，一個大地塊（景區，小鎮、園區等綜合體）的旅游發展，是旅游規劃的核心問題。但是由于旅游產業的綜合性，廣泛性的特點，導致旅游規劃幾乎要涉及規劃地方方面面的問題，因此，旅游規劃就成了以旅游來推動和引領區域發展的規劃了。所以，只是把旅游規劃認定為是一個專項規劃就十分偏頗了。
從旅游規劃的具體內容來說，現代的區域旅游規劃要涉及到戰略規劃（區域戰略和旅游戰略），空間規劃（旅游產業要素規劃，融合產業要素規劃），社會規劃（全社會的支撐保障系統），可持續規劃（生態環境可持續，社會環境可持續和文化環境可持續）等等，這是任何規劃都無法企及的。
從旅游規劃的具體項目策劃和規劃來說，以綜合體的形態來出現的旅游地詳細規劃，往往是以小鎮，園區出現的，涉及旅游、休閑、商業、會議、地產等等，就應該列入城鄉規劃之中，在項目申報，用地審批時就不能按照原來狹義的做法來對待。從性質上說，旅游項目規劃是以旅游融合多項產業要素來綜合發展的規劃了。
從旅游轉型升級的角度來說，對目的地城市的旅游功能，旅游服務規劃是十分重要的問題。為旅游者打造喜歡的城市應該是我們追求的目標。旅游者對城市的訴求是：獨特的城市風貌，完善的服務體系，和諧的社會環境，這樣建設的城市市民會更喜歡。因此，旅游城市的城市，城市旅游的城市，旅游中心的城市規劃，都應該是旅游規劃引領城市規劃。也就是說，旅游規劃在先，城市規劃在后。否則千城一面的城市規劃，旅游者不喜歡，居民也不喜歡。當然，那些景觀規劃，建筑規劃等技術性的規劃，都應該在最為下游位置，在旅游景區規劃中更是如此。
旅游規劃是可以道法術相統一的規劃，以道為魂，依法為法，以術落地。旅游景區的規劃，旅游項目的設計，都要整合依法依術為主（城規、景觀、建筑）的規劃設計方面的技術人才，以旅游規劃的理念，思路，方法，來引領各項規劃，指導項目落地。
最后要說的是，從規劃的方向性目的來說，一個區域的所有規劃基本上都是為當地人做的，只有旅游規劃主要是為讓外地做的，也就是為市場做的，以此性質來說，所有的規劃都應該是旅游規劃的基礎規劃。
因此，建議將要出臺的《旅游法》要依據旅游規劃的性質任務內容，確立旅游規劃是一種新型的規劃類型，不是從屬于誰的規劃，而是引領大家的規劃，當然很多內容是可以相互融合的規劃，從而予以地位確定，從根本上解決旅游規劃不好（不是不能）落地的問題。
旅游規劃與城鄉規劃體系關聯分析
審議中的旅游法（草案）中與其他規劃相關的條款集中在三條。第二十二條：旅游發展規劃應當依據國民經濟和社會發展規劃編制，并與主體功能區規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃相銜接，與自然保護區規劃、風景名勝區規劃、林地濕地草原森林公園保護利用規劃、文物保護規劃、歷史文化名城名鎮名村保護規劃等規劃相協調；第二十五條：國務院和地方各級人民政府應當將旅游業發展納入國民經濟和社會發展規劃，制定并組織實施有利于旅游業持續健康發展的產業政策；第二十七條：各級人民政府編制土地利用總體規劃、城鄉規劃應充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求。規劃和建設交通、通信、供水、供電等基礎設施和公共信息服務設施應當兼顧旅游業發展的需要。
可以看出，城鄉規劃、城鎮建設、房屋建筑是涉及最多的三個方面，土地則是具體載體，另外涉及文保、環保、基礎設施等方面。
一般地，《城鄉規劃法》被作為旅游規劃參照執行的主要依據。城鄉規劃法中沒有明確規定關于旅游的內容，但在風景名勝區、自然保護區、歷史文化名城名鎮名村等有關法律法規規范及《城市用地分類及規劃建設用地標準（GB50137-2011）》，把旅游作為專項、分支或相關內容進行闡釋。
在實踐中，按照城鄉規劃有關要求申辦一書三證（項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設工程規劃許可證）和簽訂土地出讓合同，是項目實現落地并得以實施的前提條件?？傄?、控規、修規成果分別對應一書三證各個階段，其內容和深度都有專門的法規和明確的規定。旅游規劃應當符合其相應階段內容的要求，并應滿足其相應階段的深度要求?；A術語、圖例、制圖標準等基礎標準，旅游規劃通則中略有涉及，旅游法及其它旅游業規范等沒有相關內容，因此也應參照城鄉規劃、土地管理、建筑等相關國家標準。
旅游規劃在法律法規規范標準等方面向城鄉規劃、建筑等靠攏，以滿足申報落地的需要。但在定位、創意、項目規劃設計等方面，應按照旅游的特點進行編制，并根據不同情況起到引導、輔助、支持其他類別規劃設計的作用，甚至主導性作用。如在以旅游業為主導產業的地區以及旅游景區、旅游度假區、旅游房地產綜合開發項目，旅游規劃應當充分發揮其作用，以滿足旅游功能、發展旅游經濟為導向，將城鄉規劃、建筑設計、景觀設計等融入其中。
中國旅游項目經常與歷史文化遺存、當地居民設施、優美自然山水共存并用，因此在涉及到旅游城鎮建設、景區景點規劃設計時，往往會按照比常規城市規劃、建筑和景觀設計更高的標準，或者按照特殊標準進行設計。與一般城市規劃、鄉村規劃和工業規劃設計不同，當地自然人文特色、游客量、游客瞬間最大量、游客文化背景、年齡構成、旅游方式等旅游規劃要素，都會極大影響規劃設計的最終成果。
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